Fiskeribladet publiserte 9. november et innlegg som belyste hvordan havvindsatsingen er på kollisjonskurs med fiskeriene ved at store arealer båndlegges og at havvind potensielt kan få store konsekvenser for økosystem og fiskebestander.

Saken illustrerer de to største konfliktene økt bruk av havområdene vil medføre: arealkonflikter og konflikten knyttet til interesseavveiningen mellom hensynet til miljøet og andre hensyn (økonomiske og sosiale hensyn).

Havstrategi uten prioriteringer

I regjeringens oppdaterte havstrategi fra 2019 fremgår det at regjeringens ambisjon er videre bærekraftig vekst i de etablerte, så vel som nye fremvoksende havnæringer. Videre understreker regjeringen betydningen av å se havnæringene i sammenheng, og betydningen av å ha rammeverk og virkemidler som støtter opp om en helhetlig tilnærming.

Nye havnæringer innebærer nye bruksmåter som igjen reiser spørsmål om aktivitetens miljøkonsekvenser, økonomiske potensiale og samordning med andre. Problemet med den fremlagte havstrategi er at politikerne ikke har gjort tydeligere prioriteringer og de at de rettslige rammene for en slik helhetlig tilnærming per i dag ikke er på plass.

Elise Johansen, Specialist Councel i Wikborg Rein og seniorforsker ved Norsk senter for havrett. Foto: Innsendt

Ingen rettigheter eller plikter

Norge har vedtatt forvaltningsplaner for alle norske havområder. Planenes viktigste funksjon er å fungere som kunnskapsgrunnlag og planleggingsverktøy for forvaltningen. Gjennom å kartlegge miljøkvaliteten og identifisere særlige verdifulle og sårbare områder skal planene gi premissene for beslutninger om hvilke aktiviteter som skal tillates hvor.

Planene har likevel ingen rettslig bindende kraft i den forstand at planenes prioriteringer, områdebeskrivelser eller anbefalinger ikke etablerer rettigheter eller plikter.

Den enkelte næring reguleres av tilhørende sektorlovgivning.

Dette betyr at det per i dag ikke finnes noen lovgivning som koordinerer, samordner eller ser på reguleringen av aktivitet i havene samlet. Mangelen på rettslige planleggingsverktøy, slik som Plan- og bygningsloven er for arealer på land, gjør at arealkonflikter vil oppstå. Slike tvister må da løses med hjemmel i de relevante sektorlovene, på bakgrunn av overordnede rettslige styringsprinsipper (blant annet nedfelt i naturmangfoldloven) og med utgangspunkt nasjonale og internasjonale forpliktelser knyttet til helhetlig havforvaltning.

Bukken og havresekken

Utfordringene med en sektorbasert lovgivning er at det fort kan bli bukken som passer havresekken. En sektor vil gjerne prioritere de hensyn sektoren er satt til å fremme. Det ligger så og si i olje og energidepartementets mandat å legge til rette for økt vindkraftutbygging, mens det er nærings- og fiskeridepartementet som må sørge for å ivareta fiskeriinteresser. Åpne prosesser med grundige utredninger og høringsrunder er ment å sørge for at alle stemmer blir hørt og vurdert. Når arealkonfliktene likevel oppstår, viser dette at det er behov for noen rettslige rammer for helhetlig planlegging.

Aktører som vil protestere rettslig mot tiltenkt eller tillat ny arealbruk, må i dag benytte lovenes miljøbestemmelser. Det er også disse som må anvendes for konflikt nummer to: manglende prioritering av miljøhensyn i interesseavveiningen.

Det finnes bestemmelser utformet for å ivareta miljøhensyn i alle sektorlover, særlig i form av prosessuelle krav til saksbehandlingen. Det stilles krav til konsekvensutredninger, krav til vurdering av miljøhensyn og krav begrunnelse av vedtak. Prosessuelle mangler gjør at vedtak kan angripes, og kravene til grundighet og hva som skal vurderes skjerpes i takt et skarpere nasjonalt og internasjonalt miljørettslig fokus.

Internasjonal havrett

Det finnes også materielle miljørettslige bestemmer som sier noe om terskelen for hvilke miljøbelastninger havene kan utsettes for. Grunnlovens §112 er en slik bestemmelse, og den pågående klimasaken er et viktig første steg for å kunne si noe om hvor denne terskelen ligger.

Internasjonal rett vil også få betydning for hvordan det norske regelverket skal forstås og forvaltes. Gjennom havrettskonvensjonen pålegges alle medlemsstater, herunder Norge, å beskytte og bevare det marine miljøet. Innholdet i denne forpliktelsen er blitt spesifisert gjennom internasjonal rettspraksis til konkrete handleplikter.

Signalet fra disse er at plikten til å verne det marine miljøet i gitte tilfeller går foran en stats rett til å fatte politiske beslutninger om bruk av havrommet.

Uten rettslige planleggingsverktøy vil arealkonflikter oppstå. I et slikt bilde, hvor rammene er på plass, men hvor det fortsatt er behov for mer detaljregulering og rettslig koordinering av interessene, må sektorbestemmelsene forstås og anvendes på bakgrunn av en helhetlig systemforståelse og på bakgrunn av nasjonal og internasjonal rettsutvikling.