Jeg viser til og har noen kommentarer til jussprofessor Svein Kristian Arntzens juridiske vurdering av forhold knyttet til struktur i sjarkflåten herunder spesielt samfiskeordningen, ref. Fiskeribladet papirutgaven 26. august 2022.
Professor Arntzens debattinnlegg er et viktig bidrag i strukturdebatten. Det illustrerer at også vedtak fattet i Stortinget må være innenfor lovens rammer. For det er ikke slik at Stortinget, som lovmaker, kan sette seg over sine egne lover.
«Lov eller ulov»
Dette aspektet har i liten grad vært en del av debatten om hvilke ordninger som skal gjelde for hvilke fartøytyper og -størrelser. Verken departementet i sine framlegg, riksrevisjonen i sine funn og analyser og forslag til tiltak og ei heller Stortinget i sine vedtak, har vurdert sine egne forslags lovmessighet.
Professor Arntzen peker på, som Eidissen-utvalget i 2016, at det er et gjennomgående trekk at vurderinger av lovmessigheten gjennomgående har manglet og mangler fortsatt ved utformingen av, og endringer i, regelverket for strukturordningene.
Dette må karakteriseres som risikosport.
«Med lov skal land bygges og ikke med ulov ødes» står det på tingsteinen på Frostating. Norge bygger på lov som en bærebjelke i samfunnskonstruksjonen, og i konteksten her er det er to problemstillinger som står sentralt med hensyn til lovmessigheten:
- Forskjellsbehandling mellom over og under 11 meter i strukturregelverket
- Bortfall av samfiskeordningen
Balanserte på en knivsegg
Det rettslige grunnlaget for kategorisering av kystfiskeflåten i et A-lag og B-lag vedrørende tilgang til strukturkvoteordningen, er ikke behandlet. Dette bør utredes av departementet. Poenget her er at usaklig eller ubegrunnbar forskjellsbehandling, slik professor Arntzen påpeker, strider mot så vel norsk lov som den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Jeg vil hevde at der er ingen saklig grunn som forsvarer forskjellsbehandling mellom fartøy over og under 11 meter med henhold til tilgang til strukturordninger. Det innebærer at jeg også hevder at dagens etablerte skille i tilgangen til strukturering er ulovlig.
Om skillet mellom fartøy over og under 11 meter var ulovlig ble ikke eksplisitt utredet, men at det var urimelig var åpenbart. Og denne urimeligheten ble søkt bøtt på med etableringen av samfiske med seg selv ordningen. Som i praksis har fungert som en strukturordning – i strid med regelverket.
Det har Riksrevisjonen konkludert med, og jeg har i annen sammenheng kommentert at her balanserte departementet på en knivsegg.
Så er utfordringen; kan skillet mellom over under 11 meter for adgang til strukturordninger videreføres i det nye strukturregelverket som fiskeriministeren har bebudet?
«Kor e hammaren Edvard»
Over det hele svever det et dogme adoptert politisk, og døpt av Riksrevisjonen, som sier at struktur er skadelig for lokalsamfunnene og særlig, hevdes det, er de minste fartøyene – de under 11 meter – av så stor betydning lokalt at sammenslåing er naturkatastrofisk.
Det finnes ikke et fnugg av fakta som underbygger dette. Tvert imot viser utviklingen i folketall og i antall fiskere i perioden fra 2005 til i dag sammenliknet med tilsvarende tidsperiode før 2005, at nedgangen i folketall i fiskerikommunene og antall fiskere er bremset opp.
Jeg påstår ikke at dette skyldes strukturordningene, men jeg påstår at det er feil at alle negative utviklingstrekk på kysten skyldes strukturordningene. Slik som mange hevder. Antakelig er de underliggende drivkrefter som påvirker samfunnsutviklingen og herunder næringslivet, så sterke at strukturordningene for fiskefartøy kun i mindre grad har hatt kraft til å påvirke samfunnsstrukturene.
Som professor Arntzen trekker frem, påpekte Myrvang-utvalget i NOU 2006:16 at det var generell overkapasitet i lengdegruppen 10–15 meter. Fartøy på 10-10,99 meter ble imidlertid ikke gitt tilgang til strukturkvoteordningen i motsetning til de øvrige i gruppa. Dette ble begrunnet med at de minste fartøyene er av vital betydning for lokalsamfunnene og at strukturering ville rasere kysten.
Dette som problem og som valid argument mot sammenslåing, så man glatt bort fra da samfiskeordningen ble etablert i 2010 og med det ble det sentrale argumentet for forskjellsbehandlingen fjernet av departementet selv.
En flåte tilpasset ressursgrunnlaget
I tillegg er det relevant å trekke fram kondemneringsordningen som ble etablert i 2003. I St.meld. nr. 20 (2002–2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten som ble fulgt opp med opprettelsen av Strukturfondet i forbindelse med revidert budsjett 2003, skrev departementet blant annet:
«Formålet med å innføre frivillige strukturordninger i kystflåten, er at også denne viktige delen av fiskeflåten skal være i stand til å møte økte krav til trygge og robuste arbeidsplasser, bedre lønnsomhet og arbeidsforhold …»
Å unnlate å innføre slike ordninger vil, på grunn av at fiskeflåten er for stor i forhold til ressursgrunnlaget, også få konsekvenser. Disse vil imidlertid være uforutsigbare.
Det er vesentlig å bemerke at ved etableringen av strukturordningene, hvorav Strukturfondet var ett virkemiddel på lik linje med strukturordningene, var det ikke noe skille mellom fartøy over/under 11 meter med henhold til det operative formålet. Som var og er reduksjon av antall fartøy for å ha en flåte tilpasset ressursgrunnlaget.
«Hold de minste nede»
I første omgang ble Strukturfondet brukt til å kondemnere fartøy under 15 meter. Deretter ble strukturkvoteordningen utvidet til å gjelde fartøy over 11 meter, mens fondet skulle ivareta behovet for kondemnering/strukturering for fartøy under 11 meter.
Vel og bra.
Strukturfondets hjemmel var imidlertid tidsavgrenset og på et tidspunkt var fondsmidlene brukt og ordningen med kondemnering av fartøy under 11 meter opphørte. Der satt så båteiere på de minste kystfartøyene, de under 11 meter, uten noen mulighet å styrke driftsgrunnlaget.
Og enkelt sagt så var dette så urimelig at noe måtte gjøres.
Ordningen med samfiske også med seg selv ble innført.
Ettersom det er vanskelig å se saklige grunner for forskjellsbehandlingen mellom båter over/under 11 meter så vil jeg hevde at å nekte fartøy under 11 meter tilgang til strukturordningene er lovstridig og kan være gjenstand for erstatningssøksmål mot staten.
Den andre utfordringen; vil anmodningsvedtaket fra Stortinget om å avvikle samfiskeordningen bli fulgt opp?
Først og fremst er det uklart hvilket politisk mål avvikling av samfiskeordningene skal bidra til å fremme. Jeg kan ikke huske at noen norske politiske partier har gått til valg på slagordet «hold de minste nede».
Bortfall av samfiskeordningen
Professor Arntzen peker på at avvikling av samfiskeordningen i torskefisket uten noen form for økonomisk kompensasjon, kan bli satt til side av domstolene som grunnlovsstridig etter Grunnloven § 97 eller i strid med Europeiske Menneskerettighets Konvensjon Protokoll 1 artikkel 1.
Grunnlovens §97 lyder slik ««Ingen Lov maa gives tilbakevirkende Kraft». Det substansielle i forhold til bortfall av samfiskeordningen er at et slikt vedtak vil være til kraftig økonomisk ugunst for fartøyeiere som nå i over 10 år har innrettet seg etter samfiskeordningens regelverk.
Flere høyesterettsdommer har falt i saker som har behandlet økonomiske disposisjoners vern mot tilbakevirkende lovgivning.
Voldstad-saken vedrørende tidsbegrensede strukturkvoter er en slik. Mange av dommene har vært med kraftige dissenser.
Det innebærer at det ikke er absolutt avklart hvilke vurderingsnormer som vil bli lagt til grunn ved fremtidige rettsavgjørelser.
Sett i lys av at departementet opprettet samfiskeordningen for å gi fartøyeiere på båter under 11 meter noenlunde samme muligheter til å styrke driftsgrunnlaget som båter over 11 meter fikk gjennom strukturordningene, vil bortfall av samfiske gjenopprette den absolutt ubegrunnbare forskjellsbehandlingen over/under 11 meter.
Det i seg selv er grunnlag nok for en rettslig prøving. I tillegg kommer så en rettslig prøving av det økonomiske tapet ved avvikling av samfiskeordningen.
Vi taper ikke begge
Målsettingen bak utformingen og innføring av strukturordningene for fartøy over 11 meter var økt lønnsomhet. Det har vi oppnådd.
Fartøy under 11 meter er gitt delvis samme mulighet til strukturering gjennom samfiskeordningen.
Stortingets anmodningsvedtak om å avvikle samfiskeordningen innebærer gjeninnføring av en åpenbart ulovlig forskjellsbehandling som må prøves i retten.
Departementet må foreta eksplisitte lovmessighetsvurderinger av alle sider ved det kommende strukturregelverket.
