Innlegget fremstår mer villedende enn opplysende.
Skatter er viktige redskaper i et samfunn for å kunne finansiere vår felles velferd. Men hvordan bør en innrette skatter på best mulig måte med minst mulige kostnader for samfunnet? Sentralt i design av et godt skattesystem er hensynene til fordeling og effektivitet.
Et attraktivt skattesubjekt
Fordeling handler om å fordele skattebyrden mellom skattytere basert på deres evne til å bære den. Altså, det Jonas Gahr Støre mener når han snakker om at «de med de bredeste skuldrene må bære den største børen». Oppdrettsnæringen har tjent godt de siste 5–10 årene, og har vist svært høy betalingsvillighet for konsesjoner, og fremstår derfor som et attraktivt skattesubjekt.
Men alle skatter har kostnader for samfunnet ved at de påvirker atferden til mennesker og bedrifter på en slik måte at den kan redusere verdiskapingen. Noen former for skatter mer enn andre. Det er dette samfunnsøkonomer mener med samfunnsøkonomisk effektivitetstap.
Verdiskaping kan beskrives som en kake, jo mer verdiskaping jo større kake å fordele. Forenklet kan en si at fordeling og effektivitet derfor handler om effekter på størrelsen på kaken (effektivitet) og oppdeling av kaken (fordeling). Noen skatter vil øke størrelsen på kaken (effektivitetsfremmende), mens andre vil redusere den (effektivitetstap).
En korrekt utformet nøytral skatt (les: teoretisk skattemodell i en sterkt forenklet verden, under visse strenge forutsetninger) vil ikke påvirke størrelsen på kaken. Et teoretisk unntak er hvis provenyet fra nøytrale skatter brukes til å redusere nivået på andre vridende skatter (med effektivitetstap) i samfunnet. Da kan størrelsen på kaken øke.
Nøytral miljøskatt
I havbruk er det slik at samfunnet har kostnader fra havbruksaktiviteter som ikke fullt ut tas med i bedriftenes regnskaper, slik som negative effekter av lakselus, rømming, fiskesykdommer og fiskevelferd.
Disse kostnadene gir redusert samfunnsøkonomisk verdiskaping (effektivitetstap), og en mindre kake enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. I slike tilfeller kan en «korrekt utformet» miljøskatt gjøre at bedriftene må betale for samfunnets kostnader med f.eks. lakselus. I tillegg vil bedriftenes atferd endres (en vridende skatt) i en gunstig retning slik at det samfunnsøkonomiske overskuddet økes. Den samfunnsøkonomiske kaken blir da større.
I en ideell verden vil en slik miljøskatt være et førstevalg. I den virkelige og langt mer kompliserte realiteten havbruk befinner seg i, er det svært vanskelig å utforme ideelle miljøskatter. Myndighetene har derfor brukt andre mekanismer (reguleringer), for eksempel luseforskrifter, avstandskrav, NYTEK-forskriften og produksjonsområdeforskriften (trafikklyssystemet), for å håndtere miljøutfordringene.
Verdiødeleggende skatter
I et godt utformet skattesystem er valget av skattemodeller gjort iht. et hierarki av skatter. Først bør en bruke vridende og effektivitetsfremmende skatter, f.eks. en miljøskatt, hvis det er behov for det. Det kan også finnes andre innretninger som er effektivitetsfremmende og kan vri i retning mer effektiv ressursbruk (les: mindre lus, sykdom, og rømming, lavere dødelighet, bedre fiskevelferd og bedre utnyttelse av fôret, som noen eksempler).
Når dette er på plass, bør en bruke nøytrale skatter så langt som mulig siden slike skatter ikke gir like store negative effekter på verdiskapingen som andre og vridende skatter (f.eks. formuesskatt). Hvis de to første skattekategoriene ikke gir tilstrekkelig med skatteproveny, så kan en ty til vridende og verdiødeleggende skatter av hensyn til samfunnets behov for skatteinntekter.
Har ikke forstått
Nå kommer vi til innlegget til Staalesen og Jacobsen. Det fremstår som at de ikke har forstått at Havbruksskatteutvalget og Regjeringens forslag i praksis antar at det ikke finnes utfordringer med dyrevelferd, rømming og lakselus i havbruk. Implisitt mener de at det ikke er behov for vridende og effektivitetsfremmende skatter.
Når Staalesen og Jacobsen skriver «Dyrevelferd, rømming og lakselus er også utfordringer som vi må ta tak i» betyr det at de egentlig mener at regjeringens skatt er feil innrettet. Bør de ikke heller anbefale en skatt som bidrar til mer effektiv ressursbruk?
Det finnes forskning som viser at å hoppe rett på «nøytrale» skatter når det er forurensningsutfordringer i en næring, og disse utfordringene ikke er «korrigert», så kan skatten forsterke miljøproblemene. Det er også kjent at feil innrettede reguleringer kan også forsterke miljøutfordringene i havbruk. Miljø- og fiskehelsekonsekvensene av lakseskatten er verken vurdert eller konsekvensutredet, så vi vet lite om lakseskattens potensielle negative effekter.
Eksempelvis foreslås et bunnfradrag på 54,6 millioner kroner som gjør at de samme akvakulturtillatelsene vil ha forskjellig pris avhengig av selskapsstørrelse. Har Staalesen og Jacobsen undersøkt hvordan denne vridningen vil påvirke selskapenes insentiver til å sørge for lav lusesmitte i et produksjonsområde? SSB peker i sitt høringssvar på at endret selskapsstruktur med flere og mindre aktører kan ha negative konsekvenser for biosikkerhet og spredning av lakselus.
En misforståelse
Skatten som regjeringen foreslår, er ikke nøytral og vil kunne redusere investeringsinsentivene til tross for at forfatterne hevder det motsatte. De antyder at den høye skattesatsen vil subsidiere (gi «risikoavlastning» til) investeringer i lukkede anlegg siden investeringene kan trekkes fra på skatten, og dermed gjøre det mer attraktivt å investere med en grunnrenteskatt enn uten.
Dette er en misforståelse som jeg tidligere har tilbakevist med bakgrunn i grunnleggende bedriftsøkonomisk teori. Hvis Staalesen og Jacobsen virkelig var interessert i å gi bedre insentiver til investeringer i lukkede anlegg er det mulig å gjøre det innenfor en kontantstrømsmodell, ved å gi særlig gunstige investeringsbetingelser, f.eks. en ekstra friinntekt slik som i den midlertidige petroleumskattepakken. Redusert vederlag for tillatelser og konverteringsordninger er andre alternativer. Slike subsidier kan forsvares hvis det er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
Havbruk til havs
Havbruk til havs er ikke inkludert i det nye skatteregimet, som kan virke hemmende på investorenes vilje til å ta i bruk nye havområder for oppdrett. Rent umiddelbart kan dette fremstå kontraintuitivt, men forklaringen er enkel. Hvis Regjeringen ikke innfører skatten nå, og samtidig ikke sier fra seg opsjonene på å innføre en særskatt når offshore havbruk på et senere tidspunkt blir lønnsomt, vil denne usikkerheten påvirke investorenes lønnsomhetsberegninger i dag. Investorene vil ta høyde for den politiske risikoen ustabile rammebetingelser, og politikernes manglende evne til å binde seg til masta gir, når de tar sine investeringsbeslutninger.
Hvis det er stor sannsynlighet for at særskatten allikevel kommer, bare senere, kan det være bedriftsøkonomisk mer gunstig at særskatten kommer med en gang slik at staten kan opptre som en ekte «silent partner» helt fra starten. Dette er spesielt viktig for kapitalkrevende investeringer. Ellers er det en risiko for at alle investeringene får en «risikoavlastning» på kun 22 %, mens fremtidig overskudd skattlegges med 57 % eller mer. En trenger ikke doktorgrad for å forstå at slike investeringscase kan bli vanskelig å regne hjem. Regjeringens valg er underlig gitt at myndighetene ellers har jobbet mye med å tilrettelegge for investeringer til havs.
Dyrevelferd og miljøproblemer
Jeg begynte innledningsvis med å peke på fordeling og effektivitet som to sentrale hensyn i utforming av skatter. Det fremstår åpenbart at regjeringens lakseskatt i hovedsak handler om fordeling og i svært liten grad om effektivitet og verdiskaping. Effektene lakseskatten vil ha på verdiskaping eller selskapenes evne til å redusere klima- og miljøavtrykk, eller investere i ny teknologi innaskjærs eller til havs, har verken stått sentralt i utformingen eller blitt utredet.
Det er liten grunn til å tro at lakseskatten styrker insentivene til å forbedre utfordringene med dyrevelferd, rømning og lakselus, eller til å ta i bruk lukket teknologi eller nye havområder. Heller tvert imot.
For ordens skyld: Misund er involvert i forskningsprosjekter finansiert av Norges forskningsråd og Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering. Han utfører tidvis utredningsoppdrag for havbruksnæringen.
